Uma nova política económica para as áreas protegidas

(Elementos para o programa eleitoral do BE)

Introdução

Os recentes desenvolvimentos relacionados com o Ambiente no caso Freeport , os anúncios dum mega projecto tipo “resort” no Parque Natural da Ria Formosa (PNRF) (Público 9/02/09), assim como outros onde áreas naturais, protegidas ou não passam a serem desenvolvidas para turismo ou infra-estruturas (como no caso do Choupal em Coimbra,) demonstram que há qualquer coisa errada na concepção destas áreas naturais por parte do Estado e da sua utilização por parte dos cidadãos.

Como é que áreas declaradas reservas ou parques nacionais mediante pareceres dados por instituições competentes, após sérios estudos ecológicos e ambientais, repentinamente percam aquelas características e o seu valor anteriormente reconhecido, autorizando nelas alterações profundas que levam a sua destruição?
Para compreender esta transformação, é preciso compreender qual é o conceito de protecção e conservação da natureza que tem o governo, da utilidade que as áreas protegidas teriam para os cidadãos e portanto dos projectos económicos possíveis de desenvolver nestas áreas.


O Turismo de Natureza na legislação actual

Na legislação vigente, a utilização dos cidadãos das áreas protegidas se faz mediante o chamado Turismo de Natureza. Este seria a forma de contacto das populações com os habitats naturais protegidos. Este conceito está definido em vários lugares na legislação portuguesa. Da sua definição derivam muitas políticas e regras que fixam o grau de intervenção humana possível nestas áreas, nomeadamente nos Parques Naturais.
A degradação geral que se observa nos Parques Naturais, como é o caso do PNRF, tem acontecido em paralelo com a evolução da legislação sobre protecção ambiental. Daquilo que se pode e não se pode fazer nas áreas protegidas. Parece-nos fundamental então saber como evolucionou o Turismo de Natureza, que define justamente a interacção das pessoas com os habitats naturais. Para isto, vamos nos referir a três diplomas que consideramos os mais importantes na definição da filosofia deste conceito assim como aos elementos da sua implementação, as chamadas casas de natureza. O primeiro destes documentos é o Decreto-lei 47/99 de 16 de Fevereiro. Nos seus considerandos pode-se ler:

“...Os espaços naturais surgem cada vez mais, no contexto internacional e nacional, como destinos turísticos em que a existência de valores naturais e culturais constituem atributos indissociáveis do turismo de natureza. As áreas protegidas são, deste modo, locais privilegiados como novos destinos, em resposta ao surgimento de outros tipos de procura, propondo a prática de actividades ligadas ao recreio, ao lazer e ao contacto com a natureza e às culturas locais, cujo equilíbrio, traduzido nas suas paisagens, conferem e transmitem um sentido e a noção de «único» e de «identidade de espaço», que vão rareando um pouco por todo o nosso território.

... Considerando que o turismo de natureza é uma vertente da actividade turística ainda incipiente no nosso país, a qual se torna necessário dotar de capacidade de afirmação e competitividade, assegurando, porém, a regulamentação necessária à compatibilização com a preservação dos valores naturais e com as premissas do desenvolvimento local sustentável;

... Considerando que é necessário uma promoção flexível e adequada, garantindo os fluxos necessários à rentabilização dos investimentos, não pondo em causa a rentabilidade e a preservação das riquezas naturais ou construídas em prol de um turismo sustentável;”.

Em continuação, o decreto-lei define o turismo de natureza:

Artigo 1º. Noção
1) Turismo de natureza é o produto turístico composto por estabelecimentos, actividades e serviços de alojamento e animação turística e ambiental realizados e prestados em zonas integradas na rede nacional de áreas protegidas, adiante designadas por áreas protegidas


2) O turismo de natureza desenvolve-se segundo diversas modalidades de hospedagem, de actividades e serviços complementares de animação ambiental, que permitam contemplar e desfrutar o património natural, arquitectónico, paisagístico e cultural, tendo em vista a oferta de um produto turístico integrado e
diversificado.

Artigo 6.º
Casas de natureza
Para efeitos do presente diploma, entende-se por casas de natureza as casas integradas em áreas protegidas, destinadas a proporcionar, mediante remuneração, serviços de hospedagem e que, pela sua implantação e características arquitectónicas, contribuam decisivamente para a criação de um produto integrado de valorização turística e ambiental das regiões onde se insiram”

Mais à frente, a lei define animação ambiental:

Artigo 9.º Modalidades
1) Considera-se animação o conjunto de actividades que se traduzam na ocupação dos tempos livres dos turistas e visitantes, permitindo a diversificação da oferta turística, através da integração dessas actividades e outros recursos das áreas protegidas, contribuindo para a divulgação da gastronomia, do artesanato, dos produtos e das tradições da região onde se inserem, desenvolvendo-se com o apoio das infra-estruturas e dos serviços existentes no âmbito do turismo de natureza.”

(os sublinhados são nossos)

Do articulado da lei destacam-se dois factos. Primeiro, o turismo de natureza é considerado um produto turístico. Segundo, este produto concretiza-se principalmente através de estabelecimentos e alojamentos, denominadas casas de natureza, onde se efectuam actividades denominadas de divulgação tais como a gastronomia o artesanato e outros produtos. Isto é, na sua essência, uma actividade eminentemente turística comercial.
Confirma a nossa apreciação, o facto do artigo nº 16 da lei supracitada encarregar a Direcção Geral de Turismo (DGT) de dar pareceres sobre os pedidos de licenciamento e autorização para obras no referente a casas de natureza. Se a ênfase estivesse no ambiente, o normal seria este Ministério o responsável pelas autorizações e alvarás de construção.

O Decreto-Lei n.º 56/2002 de 11 de Março, do Ministério da Economia altera o decreto-lei 47/99 em vários aspectos, atribuindo as responsabilidades de aplicação da lei às Câmaras Municipais, à DGT e ao Instituo de Conservação da Natureza e da Biodiversidade (ICNB).
Este decreto vem diluir ainda mais o carácter de protecção da natureza e das áreas protegidas.
O decreto altera as atribuições da DGT e determina que: “compete ao presidente da câmara municipal emitir o alvará de licença ou de autorização de utilização para casas de natureza”.
Fácil é compreender a ausência de competência técnica por parte das câmaras nestes assuntos.

O decreto 56/2002 caracteriza ainda as casas de natureza no artigo nº 13:
“Sem prejuízo do disposto no nº 1 do artigo seguinte, para efeitos do presente diploma, considera-se instalação de casas de natureza o processo de licenciamento ou de autorização para a realização de operações urbanísticas relativas à construção e ou utilização de edifícios ou suas fracções destinados ao funcionamento daquelas”. (o sublinhado é nosso).

Isto é, as casas de natureza atingem aqui o carácter de operações urbanísticas. Desta forma, este decreto elimina qualquer obstáculo à construção urbanística, prédios e as suas respectivas fracções. E a tudo isto se denomina “casas de natureza”.

Quem pode explorar estas denominadas casas de natureza? O artigo nº 42 do decreto-lei 56/2002 especifica que:
“
Artigo 42.o, Regime de exploração das casas de natureza,
1— . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2 — As casas de natureza apenas podem ser exploradas pelo Instituto da Conservação da Natureza, pelas autarquias locais, por associações de desenvolvimento local, por pessoas singulares ou pequenas e médias empresas. “
Isto é, exceptuadas as companhias multinacionais, qualquer pessoa pode explorar as ditas “casas de natureza.”
Finalmente, no artigo 29 se fazem especificações sobre o alvará de licenciamento:

“Artigo 29.o Especificações do alvará
1 — O alvará de licença ou de autorização de utilização para casas de natureza deve especificar, para além dos elementos referidos no n.o 5 do artigo 77.o N.o 59 — 11 de Março de 2002 DIÁRIO DA REPÚBLICA — I SÉRIE-A 2123 do Decreto-Lei n.o 555/99, de 16 de Dezembro, os seguintes:
a) A identificação da entidade exploradora das casas de natureza;
b) O nome das casas de natureza;
c) A classificação quanto à modalidade de hospedagem provisoriamente aprovada pela Direcção-
Geral do Turismo;
d) A capacidade máxima das casas de natureza provisoriamente fixada pela Direcção-Geral do Turismo.”

O terceiro corpo legal relacionado com os anteriores, é o Decreto-Lei 39/2008 de 7 de Março do Ministério de Economia. Ali desaparecem as casas de natureza, e são definidos os chamados empreendimentos de turismo de natureza.

Artigo Nº 20, Nº 1
“São empreendimentos de turismo de natureza os estabelecimentos que se destinam a prestar serviços de alojamento a turistas em áreas classificadas ou noutras áreas com valores naturais, dispondo para o seu funcionamento dum adequado conjunto de instalações, estruturas, equipamentos e serviços complementares relacionados com a animação ambiental, a visitação de áreas naturais, o desporto de natureza e a interpretação ambiental”.

Que tipos de empreendimentos turísticos podem existir nas “áreas classificadas”?

Artigo 20, Nº 3
“Os empreendimentos de turismo de natureza adoptam qualquer das tipologias previstas das alinhas (a) a (g) do Nº 1 do Artigo Nº 4”

Quais são então este tipos de empreendimentos possíveis de serem construídos nas áreas protegidas?

Artigo Nº4 . Tipologia de empreendimentos turísticos
“1. Os empreendimentos turísticos podem ser integrados num dos seguintes tipos:
a) Estabelecimentos hoteleiros
b) Aldeamentos turísticos
c) Apartamentos turísticos
d) Conjuntos turísticos (resorts)
e) Empreendimentos de turismo de habitação
f) Empreendimentos de turismo rural
g) Parques de campismo e de caravanismo
h) ......”

Nesta rápida vista da legislação nos últimos 10 anos, se pode ver claramente a evolução que teve o “produto turístico” inicial, passando pelas “casas de natureza” até estes “empreendimentos turísticos”. Desde uma vaga proposta de alojamentos nas áreas protegidas, até a autorização de construção de vários tipos destes hotéis, como vemos na tipologia supracitada. Não surpreende o envolvimento da DGT e do Ministério de Economia nestas definições e a nenhuma participação das autoridades do Ambiente. Os critérios definidos, nada têm a ver com a protecção do Ambiente e as áreas protegidas.
A legislação deve ser mudada.

O desenvolvimento económico em áreas protegidas

Consoante com esta visão do relacionamento das pessoas com a Natureza, são as políticas de desenvolvimento permitidas nas áreas protegidas. Uma destas é constituída pelos PIN (Projecto de Interesse Nacional). Definidos na legislação, eles podem serem declarados em áreas protegidas. O caso Freeport é o seu mais mediático exemplo.
O Decreto-Lei 174/2008 de 26 de Agosto, do Ministério de Economia, regulamenta os projectos PIN. Este decreto revoga os anteriores Decreto Regulamentar nº 8/2005, de 17 de Agosto, a RCM nº 95/2005, de 24 de Maio, e a RCM nº 15/2008, de 25 de Janeiro pelo que não vamos comentar estes. As referências ao ambiente neste diploma são as seguintes:

Art. 1 Nº 2
Podem ser reconhecidos como PIN, beneficiando do procedimento especial de acompanhamento, os projectos que reúnam os seguintes requisitos cumulativos:
a) Representem um investimento global superior a 25 milhões de euros;
b) Possuam comprovada viabilidade económica e reconhecida idoneidade e credibilidade do respectivo promotor;
c) Visem a instalação de uma base produtiva, com forte incorporação nacional, criadora de valor acrescentado bruto;
d) Integrem nas prioridades de desenvolvimento definidas em planos e documentos de orientação estratégica em vigor, designadamente nos seguintes: Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável, Plano Tecnológico, Programa Nacional de Política do Ordenamento do Território,
Plano Estratégico Nacional do Turismo, Estratégia Nacional para a Energia, Portugal Logístico;
e) Sejam susceptíveis de adequada sustentabilidade ambiental e territorial;
f) Apresentem um impacte positivo em pelo menos cinco dos seguintes domínios:
i) Produção de bens e serviços transaccionáveis, de carácter inovador que lhes confira clara vantagem face à oferta existente e em mercados com potencial de crescimento;
ii) Efeitos de arrastamento em actividades a montante ou a jusante, particularmente nas pequenas e médias empresas;
iii) Introdução de processos tecnológicos inovadores ou colaboração com entidades do sistema científico e tecnológico;
iv) Criação mínima de 100 postos de trabalho directos em fase de laboração e qualificação do emprego gerado através de formação desenvolvida por entidades formadoras certificadas;
v) Inserção em estratégias de desenvolvimento regional ou contribuição para a dinamização económica de regiões do interior ou com menor grau de desenvolvimento;
vi) Balanço económico externo, nomeadamente no aumento de exportações ou na redução de importações;
vii) Eficiência energética ou favorecimento de fontes de energia renováveis.

Art. 1 Nº 3
Podem, ainda, ser reconhecidos como PIN projectos de valor igual ou inferior a 25 milhões de euros
desde que tenham uma forte componente de investigação e desenvolvimento (I&D), de inovação aplicada ou de manifesto interesse ambiental e desde que satisfaçam as condições fixadas nos termos do número anterior.

Art 1 Nº 2
5 — A aplicação dos critérios referidos no n.º 2 é efectuada de acordo com os parâmetros fixados no anexo ao presente Regulamento.

E no anexo pode-se ler:
...
8 — Sustentabilidade ambiental:
a) Compatibilidade com os valores naturais presentes, designadamente com as áreas protegidas e com a Rede Natura 2000 e plano sectorial respectivo, ou susceptibilidade de minimização/compensação de modo a atingir tal compatibilização.

É precisamente neste ponto 8 do anexo onde se define o que se entende por “adequada sustentabilidade ambiental”. Esta se refere como se vê, a uma “compatibilidade com os valores naturais presentes...”
Como ficou demonstrado pelo caso Freeport, a compatibilidade é suficientemente flexível como para permitir a instalação dum centro comercial nas áreas protegidas. E tudo isto, com o parecer favorável das mais altas instituições e autoridades do Ambiente.

Eis a preservação da natureza que o Estado defende em 2008 na legislação portuguesa.

É preciso uma nova política do Ambiente

Uma política de desenvolvimento económico em áreas protegidas requer duma nova legislação e uma política governamental coerente. Entre os conceitos fundamentais a mudar na sua filosofia e aplicação, esta o conceito de Turismo de Natureza, tal como entendido na actual legislação. Isto é, a maneira que as pessoas vem os seus habitats naturais e qual é o seu desenvolvimento desejável para usufruir destes mesmos recursos ao mesmo tempo de preservar estes para as gerações futuras.
A este singular conceito de Turismo de Natureza na legislação actual que autoriza hotéis, apartamentos, resorts e centros comerciais nas áreas protegidas, garantindo assim a sua destruição definitiva, nos opomos o conceito de recreação (não confundir com recreio), como as actividades fundamentais que podem e devem serem praticadas nas áreas protegidas.
Definimos recreação como uma actividade humana de contacto directo com a natureza, caracterizada por uma utilização mínima de infra-estruturas nesse contacto. Os seus objectivos principais são: observar e usufruir da beleza paisagística oferecida pelo espectáculo da própria natureza, a educação presencial sobre aspectos principalmente ecológicos e dos diversos habitats que estes processos naturais proporcionam, o lançamento de produtos e serviços do ambiente, assim como a preservação dos habitats naturais para que deles possamos desfrutar e no seu aproveitamento contribuir para a educação das gerações futuras.

A gestão das áreas protegidas disponibiliza infra-estruturas de apoio as actividades de recreação, educação e investigação. Estas infra-estruturas são apenas as mínimas necessárias justificáveis na prossecução destes objectivos, nomeadamente no que respeita a centros de interpretação ambiental e não comportarão alojamentos . Estes recursos serão sempre de propriedade do Estado e administrados pela correspondente unidade regional que será ao mesmo tempo a entidade responsável pelas tarefas de animação e educação ambiental. Por norma geral, as construções que chegarem a serem construídas, encontrar-se-ão nos limites exteriores ou em áreas possíveis a estes fins das áreas protegidas. Na sua construção são utilizados materiais naturais.

A recreação supõe portanto a utilização racional dos habitats naturais para o desenvolvimento espiritual e físico das pessoas, sustentável economicamente, capaz de oferecer serviços e produtos únicos, sem destruir os habitats naturais a serem preservados para as gerações futuras.

Da mesma maneira que um museu proporciona às gerações actuais admirar a obra da criação humana do passado e do presente, oferecendo serviços de contemplação, educação, informação e investigação, este conceito de recreação propõe disponibilizar o que nos oferece a natureza para o nosso enriquecimento físico, espiritual e formativo, assim como para a investigação científica.
Tal como no contexto de preservação e manutenção das obras no museu, os serviços a isso inerentes são sustentados pelos próprios cidadãos e outras entidades, nas áreas protegidas e também num contexto de preservação e manutenção dos seus recursos, deverá ser promovida a respectiva auto sustentabilidade económica.

Mais, do ponto de vista económico a natureza oferece ainda importantíssimos produtos tais como agua (o recurso mais escasso do século XXI), madeira, oxigénio, etc. E no caso da Ria Formosa, oferece um fantástico viveiro natural para muitas espécies de peixes e moluscos. E por isto mesmo, é também fonte de empregos permanentes.

É preciso urgentemente modificar a legislação vigente, e mudar o conceito de lidar o turismo de natureza com o desenvolvimento urbanístico turístico em áreas protegidas, que a própria legislação diz defender. Na actualidade, ao serem exploradas as possibilidades que esta legislação oferece, o PNRF e os seus habitats naturais serão de aqui em poucos anos só uma recordação na poeira da arena.

Para terminar, só uma simples proposta como amostra que aquilo que falta é uma melhor vocação ambientalista, no desenvolvimento de políticas que desenvolvam e protejam os nossos recursos naturais em geral. No caso do Algarve por exemplo, desde onde escrevemos estas linhas, sugerimos pelo menos duas ideias. A primeira é um projecto de desenvolvimento para o Pontal no PNRF, tal como aquele apresentado recentemente na Assembleia Municipal da CMF. A segunda, é a ideia dum grande projecto florestal de aproximadamente 50 mil hectares para repovoar a serra algarvia, utilizando espécies autóctones da região e incluindo pinheiros da zona da costa para criação duma grande floresta mista. Um tal projecto teria um forte impacto positivo na quase inexistente economia agrária nesta área empobrecida e despovoada, e proporcionando um importante volume de emprego permanente directo e indirecto, ajudando a deter a chamada desertificação do interior. Representaria igualmente um intento de diversificação da economia algarvia. Credito, planos directores, plantas e assistência técnica estatal aos pequenos agricultores destas áreas seriam os instrumentos privilegiados deste projecto na sua primeira fase.

Patricio Serendero, Março 2009